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换了局长的FBI 还和特朗普接着斗吗

时间:2017-08-14 13:56:00   来源:中国新闻周刊   作者:于海洋   责任编辑:杨旸

  换了局长的FBI,

  还会和特朗普接着斗吗?

  新任FBI局长雷和特朗普的关系像一曲危险的探戈,既取决于两个人

  的个性,又取决于白宫和FBI两个机构相互碰撞的制度和惯性

  《中国新闻周刊》特约撰稿/于海洋

  当地时间8月1日,美国国会参议院以压倒多数票,通过了克里斯托弗·雷担任新一任美国联邦调查局(FBI)局长的任命,特朗普也盛赞他是这一职位的完美人选。

  特朗普的乐观可能来得太早了点。殊不知这位律师出身的局长背后,是国会中一帮决心拿“通俄门”打垮特朗普的议员。

  雷的上头是超级神经质、非得下属公开献媚才“龙颜大悦”的总统,前面是本该替FBI遮风挡雨却宁可失宠也要自保的滑头司法部长塞申斯,手下则是一群为老领导科米抱不平并且在后者遭撤职后仍然夜以继日调查特朗普“通俄门”的愤懑特工。

  在嫌疑之时处嫌疑之地任嫌疑之职,按道理讲,秉持公心去办事是最明智的选择。但今日美国政治的大气候、华府的中气候再加上局里的小气候,却如积薪煮沸之炉水,刀枪相向之战场,慢说公心,就连何为公何为私都分辨不清。扳着指头数数,FBI自成立以来的前8任局长中,还真难找出哪位一上任形势如此公这般窘迫的。

  雷该如何办?特朗普又该如何办?他们间的关系像一曲危险的探戈,既取决于两个人的个性,又取决于白宫和FBI两个机构相互碰撞的制度和惯性。

  不同的局长,相似的政治履历

  克里斯托弗·雷毕业于耶鲁大学法学院,在司法部任职多年屡破大案后,升任至小布什政府的助理司法部长,主抓刑事犯罪。2005年,他卸掉公职,在华盛顿与人合伙开了律师事务所,直至前局长科米被屈辱性解职。

  雷的履历,是经典版的FBI局长履历。自1993年路易斯·弗里接任局长以来,从罗伯特·米勒、詹姆斯·科米,再到雷,这4名局长,全部都是法学院毕业,然后进入司法部工作或担任联邦检察官,得大佬提携崭露头角后再到企业(大都是跨国大财团)增长见识,最后成为职业官僚,淡化党派色彩,登顶FBI的显赫高位。

  FBI的局长多毕业于几大法学院,有三个理由可以解释:

  第一,FBI本就是司法部下属单位,学法律是专业对口。

  第二,FBI的监察职能往往直接涉及权贵阶层,为了避嫌,世家子弟很少厕身其中。而且,美国所有显学中,法学对课业要求最高,小布什那样的纨绔基本被阻挡在外,平民子弟中的精英分子如果无法直接攀附上政治世家,如罗斯福家族、肯尼迪家族、洛克菲勒家族、布什家族等,学法便是其仕途出头最佳的道路。美国历任45位总统中,有25位是律师出身,1776年建国以来的国会议员中,则有超过50%的人是律师出身,皆为明证。

  第三,FBI的工作往往得罪权贵,没有后援和帮手,局长位置是坐不稳的。美国司法和政治精英猬集在几大传统名校的小圈子里,给系出同门的历任局长们以很丰富的政治资源。校友间的相互提携、守望相助是这个圈子的常态。奥巴马在芝加哥大学长期执教,刚丢官的科米局长从那里毕业;克林顿和希拉里从耶鲁法学院毕业,刚就任的雷局长是他们的学弟。许多类似的例子并不仅仅是巧合。

  FBI局长们大多有在司法部门和私营企业任职的经历,这也和岗位需要有关。FBI局长由总统任命,不可避免地带有政党色彩,但其独立履行职责且任期10年的“行规”,又赋予了该职位专业技术官僚的特征。

  FBI局长实际上是在法律和政治意志之间走平衡木。要驾驭一个高度专业化的执法机构,不懂业务肯定会捅天大的娄子。因此,FBI局长必须在司法部、联邦检察官或FBI本部这三个密切关联的岗位上有相当长的历练,做出显著的成绩,才能胜任工作。路易斯·弗里是有名的反黑手党专家,罗伯特·米勒年纪轻轻就侦办了著名的国际信贷商业银行(BCCI)“C追踪行动”和洛克比空难案件,詹姆斯·科米是反枪支犯罪专家,雷处理过安然(Enron)公司破产案,都可以算作行业翘楚。

  另一方面,能当局长的人又肯定不能仅仅是业务骨干而已。FBI的一个鲜明特征就是,副局长们往往都是几十年在司法部内深耕,而局长大人却都有离岗创业的经历。这是因为在美国,如果要在司法部下辖各局当一把手,鲜明的党派色彩固然要不得,和政治家走得太近也是大忌讳;但没有大佬提名担保,当一把手又不可能。于是,一个有成绩又有雄心的中层官员,要想和那些贵人们建立真正的长期关系,除了正式辞职,出去当律师事务所合伙人或大公司高管外别无他途。

  只有离开司法部的岗位,他们和政治家、大财阀的交往才是合法的,而一旦真搭上了关系,他们也就该重新回到司法体系内等待再进一步了。回顾1993年以来的几任局长,他们能观察到的政治伯乐往往都在私营部门工作时曝光出。雷就是在给新泽西州州长克里斯·克里斯蒂担任合伙人的律师事务所任职时结下善缘的。

  FBI局长们履历的共性,其实是这个岗位政治人格的体现。在这个岗位上,不管你个性如何,不服从法律不行,不服务于政治也不行。二者有时是统一的,有时是矛盾的,局长们的前进之路则是在历练如何找到其中的平衡。

  FBI局长的位置毕竟太过显赫也太过险恶,不是哪个政客都能搞得定的。一套约定俗成又完整丰富的履历,代表的其实是职务门槛,过关者未必就能行,但过不了关肯定寸步难行。既然这些局长大人们是走差不多的路上来的,那么他们的行事思路也就不会差别太大。所不同的,只是技巧手法的高低而已。

  共舞的敌人

  一般而言,要从一大堆业务熟练的司法部中层官员中脱颖而出,比拼的当然是政治背景,但是提携FBI局长们的政治大佬却通常不是总统大人。这倒不是说总统无此意愿,而是因为在美国,总统和FBI局长的关系实在太富政治敏感性。

  从历史上讲,FBI的第一位局长埃德加·胡佛,给总统和FBI关系上开了一个特别恶劣的先河,以至后来的总统大都对FBI局长心怀忌惮。

  胡佛,这位FBI的终身局长,在美国政治史上堪称黑暗与神秘的代表。虽然迄今为止没有切实的证据,但所有人都相信胡佛手里掌握了他遇到的所有5位总统的黑材料与黑证据。美国参议院情报委员会1975年的调查报告证实,胡佛肯定替总统刺探过竞选对手的机密。尼克松晚年回忆录还证实,胡佛是肯尼迪遇刺案的知情人。没有被证实的传言则包括胡佛偷拍了富兰克林·罗斯福总统夫人艾诺丽的裸照、暗杀梦露、勾结黑手党等等。

  FBI在相当长一段时间内服务于政治却罔视法律,并由总统的宠物变成要挟总统的恶犬。这一历史教训吓坏了总统,尼克松在胡佛死后马上把FBI局长任期限定为10年。

  从法律上讲,美国联邦调查局的职能和权力由一系列法规和文件决定,其中最主要的两部分别是1935 年国会通过的《关于联邦调查机构作用及职权的法案》及2008年最新版的 《联邦司法部长对 FBI国内调查行动的指南 》。

  美国法律明确规定了FBI的三项职权:普通犯罪调查、国家安全调查和外国情报收集。这些权力不但涵盖范围极广,使FBI处于美国法律监管中最核心的位置,还有条文明确规定“根据犯罪和国家安全威胁的严重性 , 情报的重大价值, 所选择的调查方法具有必要的侵扰是正当的”。倒过来说,法律规定FBI采取主动出击的办法办案;如果事后证明事关重大,那么FBI当初要是因担心侵扰公众(包括总统)而消极作为是要被追责的。

  美国总统要么来自政治世家、要么与世家豪商关系密切。但这也意味着FBI的许多犯罪调查尤其是经济犯罪调查会与总统牵涉极深,总统为此需要避嫌是很正常的事情。美国总统在国家安全和外交上权力又极大,世界霸主的地位催生了很多见不得人的黑幕,这又使得FBI在调查国家安全和反间谍反恐案件方面经常要触动总统的逆鳞,为此总统还得避嫌。在一个政敌永远拿放大镜审视你的体系内,总统和FBI局长建立亲密关系很不得体,也容易导致严重后果。

  很清楚这一点的总统和FBI局长,往往会刻意保持那种冷淡的非直接的业务关系。事实上,按照制度和惯例,FBI局长的所有意见都有司法部长或总检察长代为转达给总统,双方直接见面的机会其实极少。当然,像特朗普那样非得和当时的FBI局长科米单独吃饭的极端例子也不能算违反制度,但事实已经证明,这次见面效果糟透了。特朗普除了让科米整理并公开了一份极不利于自己的备忘录之外什么也没得到,由此可知,双方疏离的传统其实是有道理的。

  FBI局长毕竟是总统任命的,照理讲,二者即便无须热络,但通过引荐的大佬居中调和,二者间保持一定程度的默契还是有可能的。在绝大多数情况下,二者的关系也确实是客气、疏远但合作的。不过,华府圈子竞争性的本质决定了,一旦某件大案被对手抓住兴风作浪时,FBI广泛而至关重要的权威是无法置身事外的。

  且不说胡佛时代如何无法无天地操控5位总统,即便是胡佛西去,这个部门仍然在历次美国政治风波中将总统们打得遍体鳞伤。水门事件当中,窃听民主党机密被发现的尼克松,不但派人安窃听器被人抓了个现行,还被“深喉”曝光自1971年起就监听安装窃听系统。那个神秘爆料的深喉就是时任FBI副局长的马克·菲尔特。尼克松恨此人入骨,却在此人后来陷入官司时作了对其有利的辩护,其中内情迄今无人能说清楚。

  路易斯·弗里由克林顿任命,但他从不出席任何克林顿总统的聚会,并且支持独立检察官斯塔尔调查克林顿夫妇早年投资白水房地产公司的“白水门”事件,调查引发了莱温斯基案后,是弗里局长本人在宴会上给窘迫万分的克林顿总统提取了DNA样本;罗伯特·米勒和老布什家族渊源深厚,算是历任局长中较为圆滑者,但就是他和后来的詹姆斯·科米局长一道向小布什摊牌,明确表示如果小布什继续延长遭人恨的情报收集法案,他们就一道辞职,这使当时沾沾自喜毫无准备的小布什大为震惊;同样是这个温和的米勒,在未告知小布什总统的情况下以不寻常的姿态介入一桩桃色事件的调查,最后把小布什最钟爱的将军彼得雷乌斯从他刚任命的CIA局长的位置上拉下来;至于科米,他在大选前和大选后左手调查希拉里右手调查特朗普的行径几乎同时让两党抓狂,最后命运最惨也是意料中事。

  非得决一死战吗?

  FBI的局长们是服务于政治的,也是服从法律的。二者间的取舍有一个模糊的界限,但界限到底由总统划还是局长划,最能体现总统与局长间关系的实际张力。严厉的弗里划了一条线,那就是法律,于是克林顿被钉上耻辱柱;世故的米勒划了一条线,那就是政治,于是他最多是自己辞职,却绝不会调查小布什情报收集法案是否违法。

  如果说局长与总统的关系有什么底线,大概就是他们只会挑战作为一个人的对方,而不能挑战作为一项制度的对方。具体地说,每一次对决无论双方初衷是什么,但结局应该是一个人出局或受伤,而不是总统制或FBI这个单位在政治体系内发生什么变化。

  不太有政治智慧的科米挑战了这个底线:他在大选时几次三番调查希拉里,却拿不出过硬的证据;他在大选后几次三番调查特朗普,仍然拿不出过硬的证据。他同时对垒两党,更挑战美国的竞选制度。

  从法律的角度想,科米是因为事关重大不敢承担知情不告的罪名,凡有疑点必向民众公布;但从政治角度看,一个掌握美国最多机密的资深探员如果连情报的挖掘前景都不能预期的话,如果一个局长遭遇难以把握的秘密必须公之于众,并且还得让社会自行脑补的话,那政治体系的稳定又从何谈起。

  更重要的是,尽管特朗普将科米撤职的理由是牵强的,但科米把备忘录私自散布给记者的行为同样是违规的。科米的问题在于他开了一个恶例,使FBI出现了凌驾于总统制(而非总统本人)权威的可能。这不是科米的本意,但他是一个没有足够政治判断力,或者说是在汹涌的民意浪潮中丧失判断力的人。

  FBI局长要服从于法律,服务于政治,科米该做的是取舍,而不是彻底把后者摒弃。

  接下来的问题是,雷履职之后“通俄门”将会如何发展呢?

  实际上,雷和FBI所面临的问题是如何维持和重建总统和联邦调查局两大制度的平衡,这种平衡被敏感的科米和神经质的特朗普共同破坏了,这种破坏对美国造成的消极影响可能更大。

  特朗普是有牌的。如果说特朗普执政后用人有什么习惯的话,那就是他极端强调个人忠诚。他宁肯让上千职位空着也要任命他心中的忠臣。雷不是他的第一选择,甚至不是头三个选择;但他既然任命了,他一定获得了某种暗示或承诺。这个承诺可能是雷给的,但更可能是那个推荐雷的共和党大佬给的。

  特朗普的第二张牌是他可以撤换塞申斯并更换新的司法部长。2008年《联邦司法部长对FBI国内调查行动的指南 》中明确规定,FBI发起的涉及敏感事务的调查必须报告给司法部长,动用一定侵扰程度手段的调查要有司法部长或首席检察官的批准。

  也就是说,科米让特朗普感到无法忍受的调查得以进行,是在塞申斯主动回避情况下由副部长(副部长是由专业官僚担任而非政治任命)大笔一挥同意的。理论上,特朗普既然不在乎撤一个局长,那逼急了再换个部长也没什么不行的。这种行为当然可恶,甚至会导致FBI相对独立的完整监督权从此消失。但逼急了的特朗普是可能开这个恶例的,而这就等于美国法律监督制度的重新洗牌。

  特朗普的第三张牌就是重启对希拉里邮件门的调查。希拉里夫妇这辈子被调查无数回,几乎没有哪回能被证明是干净的。民主党今天之所以揪住特朗普不放,还不是因为觉得自己在这种事情上能择干净,但希拉里邮件门的要害不是她用私人邮箱处理公务邮件,而是她删掉的1.5万私人邮件中可能包含大量公务邮件,尤其是涉及克林顿基金会20亿美元捐款到底有没有黑幕的邮件。

  只要这个调查进行下去,美国政治就可能进入一个双输的局面,政治动荡和仇恨就可能失控扩散。雷愿不愿意承担这样的政治责任?反正神经质的特朗普是不在乎的。

  当然,雷也是有牌的。特朗普已经以极为勉强的理由撤了一个FBI局长,他如果再撤一个,那么特朗普的政治局面将坏到难以想象,这是肯定的。特朗普是神经质却不是没脑子,他深知自己撤换一个局长后,看似威慑了对手,其实捆绑了自己。因此,雷是安全的,而且一段时间内肯定是空前自由的。这是他最大的依仗。

  雷的第二张牌就是特朗普家族还有幕僚在通俄案中一系列不专业的操作。特朗普作为一个政治素人,他和他身边的人实在有太多的课要补。但骤登大位的那份自傲已经使他身边形成一种无法反思和纠错的糟糕氛围。弗林与俄国人有瓜葛,特朗普竟然为了他去找科米求情;小特朗普和俄国人聊大选竟然还有聊天记录,特朗普找不到人求情只好用Twitter为其担保;更别提塞申斯和俄国人有瓜葛,特朗普的宝贝女婿也可能有瓜葛。

  目前已有的证据当然不能证明特朗普或任何人通俄,但足以毁掉他的信誉,透支他的名望,更足以形成足够的压力让他神经质发作惹出新的麻烦。雷哪怕只抓住小特朗普的过错,就足以向亢奋的议员交代了。如果他想继续和总统的战争,那么他只要继续刺激总统,向他的前任那样表现出战斗的姿态,就自然会有反特朗普阵营为他背书。

  只有一个问题,特朗普和雷,继续争斗下去的目标是什么呢?是让美国再生一个能够决定总统去留、左右政治风向的超级情报机构,还是让美国总统打破传统默契下决心实施对FBI的彻底控制?这两种可能都能找到制度和法律上的依据,也都具有现实性和操作性。但是这两种可能性的任何一种一旦实现,宪政所必须的权力制衡原则都将彻底被打破。

  “通俄门”是一个在两党厮杀红了眼、民粹和精英撕破脸的特定情形下的特定案件。这种厮杀可能在人民归于平静后成为不愿提及的尴尬往事,也可能成为惯例传统,使美国在政治激进主义的大道上一路狂奔。权力的制衡是一个每个人都不太满意但都能接受的状态,总统与FBI局长相互警惕、相互疏离。他们在跳一种复杂的舞步,但大抵上能共存合作。如果美国各界非把他们逼上决一死战的战场,那么最终的结果是一个局长或总统的下台,还是总统制度或司法制度的彻底修改,谁又能预料得到呢?

  (作者系吉林大学行政学院副院长、教授)

  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

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